在国家数据要素市场化改革战略引领下，我国地方数据集团布局已基本成型，形成覆盖省、市两级的规模化布局。根据上海数据研究院《全国数据集团发展蓝皮书（2025）》，截至 2025 年 9 月，全国除西藏外所有省级行政区均已组建数据集团，省级层面除西藏外已建成29 家省级数据集团，完成省级战略布局；地级市层面已组建186 家，覆盖率达64%，进入规模化建设阶段，且组建进度与区域经济水平正相关，东部建成比例75.3%、中部70.1%、东北部37.8%。据悉，国家数据局集团也即将成立。
组建模式以新设成立、整合重组、直接更名三类为主，因地制宜落地；业务聚焦功能保障、价值挖掘、产业竞争三大类型，核心围绕数据 “供得出、流得动、用得好、保安全” 推进数字基建、公共数据授权运营、智慧城市建设、数据生态培育等工作。
“十五五” 期间行业将呈现三大趋势：头部企业加速形成，数据、技术、生态优势企业脱颖而出；跨区域合作常态化，数据联盟推动规则互认、场景共建；层级分工明晰，形成 “省级统筹、地市深耕” 格局。同时面临战略定位抉择、数据整合壁垒、核心竞争力短板三大挑战，需通过强化数据要素掌控、技术人才创新、价值转化能力实现可持续发展。
从行业变革来看，数字经济正从 “单点创新驱动” 转向 “生态协同赋能”，数据集团作为国资主导的 “数字基建国家队”，成为这场变革的核心枢纽，推动数字经济从 “野蛮生长” 的上半场迈入 “规范协同” 的下半场。
以电力经济体系类比数字经济，各主体定位清晰：数据是核心生产要素，等同于 “煤炭与石油”；算力基础设施对应 “发电厂”；数据集团承担 “电网公司” 核心职能，负责数据要素归集、治理、运营与合规流通；科技企业是 “电器制造商”，聚焦技术研发与应用落地；市场主体与个人是数据 “终端使用者”。
数据集团崛起前，数字基建存在分工错位：科技企业需兼顾数据对接、底座搭建、系统运维，推高项目成本，公共数据约 80% 未能跨部门复用，形成 “数据孤岛”。数据集团通过集约化运营、一体化数字底座建设，搭建统一 “数据流通网络”，实现数据 “可用不可见、可算不可取”，让科技企业聚焦核心创新，推动数字基建从 “分散建设” 转向 “集约化发展”，是数字经济规范化、集约化发展的重要标志。
我国正构建分级负责、协同联动的三级数据要素流通体系，各层级差异化定位、互补发展：
1.国家级数据集团：负责跨域数据流通、国家核心数字基建、数据跨境监管，承担全国统一数据市场顶层设计与枢纽联动；
2.省级数据集团：统筹全省数据整合、省级数字底座建设、数据要素市场培育，搭建省级数据枢纽，打通跨地市流通壁垒；
3.地市级数据集团：立足本地产业特色，深耕数据归集运营、智慧城市精细化建设、产业数字化赋能，衔接省级枢纽与本地市场，打通数据流通 “最后一公里”。
未来体系将持续完善，形成 “差异化竞争、协同化发展” 格局，各地依托产业优势形成工业、农业、医疗等特色化路径，推动数据要素向重点领域集聚。
数据集团并非挤压科技企业生存空间，而是做大行业市场蛋糕，推动产业链关系根本性变革：
•传统模式：科技企业与政府是 “甲乙方”，项目制合作、关系割裂；
•新模式：数据集团与科技企业是生态伙伴，数据集团提供数据底座与公共数据资源，科技企业输出技术与解决方案，共同服务用户、共享收益。
这一变革大幅降低中小企业获取合规公共数据的门槛，让中小企业与大企业站在同一起跑线，行业从 “零和博弈” 走向 “正和博弈”，从 “单打独斗” 走向 “生态共生”，虽需磨合收益分配、合规适配等问题，但生态协同已成必然趋势。
数据集团发展面临的共性难题，需政府、数据集团、科技企业、学界多方协同破解：
1.规则体系不健全：公共数据授权运营的确权、定价、收益分配机制仍在探索，制约市场化流通；
2.数据壁垒未打破：跨区域、跨部门标准不统一、共享机制不完善，影响数据高效复用；
3.安全保障待强化：数据安全与隐私保护的技术、制度需升级，平衡价值释放与风险防范。
目前国家数据局完善政策法规，上海、北京、贵州等地开展试点，科技企业攻坚隐私计算等技术，正推动数据集团从 “基础运营” 向 “价值创造” 转型。
1.破解数字经济底层矛盾：解决公共数据分散、“数据孤岛”、数字基建重复建设、要素流通不畅的痛点，填补专业公共数据运营载体的空白，让沉睡数据转化为生产要素。
2.重构数字产业分工体系：承接数字基建与公共数据运营核心职能，实现 “专业的人做专业的事”，提升行业整体效率，推动数字经济从无序发展走向规范协同。
3.落实国家战略核心载体：作为国资主导的 “数字基建国家队”，承担数据要素市场化改革、全域数字化转型、数字中国建设的关键任务，保障数据安全与公共利益。
4.激活数据要素价值：打通数据流通 “最后一公里”，实现数据从 “资源” 到 “资产” 再到 “资本” 的转化，为地方开辟 “数据财政” 新路径，赋能产业数字化升级。
5.构建生态协同新格局：链接政府、科技企业、市场主体，搭建开放共赢的数据生态，让大中小企业平等参与数字经济，推动行业从 “单点创新” 迈向 “生态赋能”。
数据集团已不是简单的地方国企新主体，而是数字基建迭代升级、数据要素市场化配置的核心力量，是做大数字经济 “蛋糕” 的关键载体。其规模化崛起重构了数字产业链分工，推动我国数字经济从 “单点突破” 转向 “系统推进”。未来数据集团将从 “数据归集者” 转型为 “价值创造者”、从 “基础设施运营商” 升级为 “生态构建者”，这场变革关乎数字经济长远发展，唯有多方协同共生、规范创新，才能充分释放数据要素价值，助力数字中国高质量建设。
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来源：根据相关材料整理
编译丨新媒体中心